地方政府为吸引外来投资、搞活本地市场，采取提供优惠政策的方式招商引资，符合法律规定。但有些招商引资项目建设、经营周期较长，在实际推进过程中，因客观情况导致相关允诺未能按时如约履行，进而产生纠纷。本案明确地方政府及其职能部门为实现公共管理职能或者公共服务目标与投资主体达成的给予一系列优惠政策的招商引资协议，属行政协议。对于此类协议，无论是从履行行政管理的公法主体角度，还是从合同缔约者的角度，地方政府都应本着诚实守信的原则依法依约履行协议义务。

吉林省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2019）吉行终130号

上诉人（原审被告）吉林省长白山保护开发区管理委员会池北区管委会，住所地池北区池北大街。

法定代表人成荣江，该区区长。

行政机关出庭负责人陈硕，该区副区长。

委托代理人冷保亭，吉林开晟律师事务所律师。

委托代理人孙雪铮，吉林开晟律师事务所律师。

上诉人（原审被告）吉林省长白山保护开发区管理委员会，住所地池北区池北大街。

法定代表人王库，该管理委员会主任。

委托代理人魏巍，该管理委员会办公室法制科科长。

委托代理人刘焕忠，吉林达公伟业律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）长白山保护开发区九鼎商砼有限公司，住所地池北区水塔路。

法定代表人秦瑞，该公司经理。

上诉人吉林省长白山保护开发区管理委员会池北区管委会（以下简称池北区管委会）、上诉人吉林省长白山保护开发区管理委员会（以下简称长白山管委会）因与被上诉人长白山保护开发区九鼎商砼有限公司（以下简称九鼎商砼公司）不履行法定职责一案，不服吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院（2018）吉24行初51号行政判决，上诉至本院。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。

原审查明，长白山管委会于2005年6月29日成立，系吉林省政府的直属机构，行使国家和吉林省规定的权限，报批或审批在管辖区域内的投资项目。2011年6月8日，池北区管委会向长白山管委会作出池北管文[2011]22号《关于筹建机制环保砖厂和商业混凝土搅拌站的请示》，长白山管委会于2011年6月28日作出《研究筹建池北区机制环保砖厂和商业混凝土搅拌厂有关事宜》的会议纪要。纪要内容有：“机制环保厂和商业混凝土搅拌厂项目是环境保护、节能减排项目，是符合国家产业政策的好项目。成立办理项目前期工作小组，负责帮助企业办理项目前期手续；经发局要尽快完成对项目节能减排的评估工作，环资局负责帮助润森公司委托一家有资质的企业做项目环评；经发局、环资局、住建局负责分别向省发改委、省环保厅、省住建厅争取政策和资金等方面的支持；由经发局、财政局负责提出对两个项目的政策支持意见；润森热力公司要尽快将董事会决定建设池北区机制环保砖厂和商业混凝土搅拌厂项目的决议，正式函告长白山管委会。”2014年九鼎商砼公司申请办理环评手续，2015年5月7日，长白山管委会环资局作出长管环资函[2015]12号《关于在盛源供热院内建设混凝土搅拌站项目的函》，内容为，“盛源供热院内建设混凝土搅拌站项目选址不合理，按照环境保护环境大气防护距离要求，达不到防护距离要求。建议另选它址建设为宜”。长白山管委会住房和城乡建设局作出长管建函〔2017〕25号《管委会住建局关于九鼎商砼混凝土搅拌站项目异地选址的函复》，函复内容有：“按照《长白山保护开发区生态环境保护问题整改工作方案的通知》要求，现有城区无法选出符合条件的选址场所；九鼎商砼混凝土搅拌站项目为我区刚成立时的招商引资项目，建议将该商砼站临时选择到宝马城空地内，以保证商砼站正常生产；九鼎商砼站与润森供热项目同属管委会招商遗留问题，应在处理润森供热问题时应同时处理九鼎商砼站问题”。宝马城不属于被告管辖区域。

原审另查明，九鼎商砼公司于2014年成立。长白山管委会环境与资源保护局于2015年8月17日向九鼎商砼公司颁发《排放污染物许可证》。吉林省政府督查室于2017年1月17日作出《关于对长白山保护开发区管理委员会生态环境保护重点工作的督察反馈意见》，指出“池北区盛源供热供水有限公司院内有混凝土搅拌站项目选址不合理，无环境审批手续”，应限期整改。

原审再查明，秦瑞诉润森热力公司民间借贷一案，白河林业法院于2014年9月9日作出（2014）白林民初字第68号民事判决，该判决认定如下事实：2011年9月5日，秦瑞与润森热力公司协商欲出资成立润达公司，公司拟注册资本1000万元，秦瑞出资200万元。2011年9月14日和2011年9月21日，秦瑞两次通过银行向润森热力公司账户汇入200万元。秦瑞出资后，润森热力公司并没有登记注册新公司，也没有为新公司的成立作出任何事项。至今润森热力公司未成立新公司。白河林业法院遂作出判决，润森热力公司给付秦瑞借款200万元及利息。该判决已生效。

原审认为，长白山管委会系吉林省政府的直属机构，行使国家和吉林省规定的权限，报批或审批在管辖区域内的投资项目，因此，池北区管委会和长白山管委会具有本案的被告主体资格。长白山管委会于2011年6月28日作出的会议纪要中明确机制环保厂和商业混凝土搅拌厂项目是环境保护、节能减排项目，是符合国家产业政策的好项目。虽然九鼎商砼公司成立于2014年，且该会议纪要是关于润森热力公司筹建池北区机制环保砖厂和商业混凝土搅拌厂的意见，而实际上润森热力公司没有针对筹建商业混凝土搅拌厂作任何准备工作，但是从《管委会住建局关于九鼎商砼混凝土搅拌站项目异地选址的函复》中可以看出九鼎商砼混凝土搅拌站项目是长白山管委会刚成立时的招商引资项目，长白山管委会亦承认此事实，并认为九鼎商砼站与润森供热项目同属管委会招商遗留问题，应在处理润森供热问题时同时处理九鼎商砼站问题。因此，长白山管委会与池北区管委会提出九鼎商砼公司不享有招商引资优惠政策，无权要求行政机关履行法定职责的主张不成立。长白山管委会主张其在《管委会住建局关于九鼎商砼混凝土搅拌站项目异地选址的函复》中指出“按照《长白山保护开发区生态环境保护问题整改工作方案的通知》要求，现有城区无法选出符合条件的选址场所，建议将该商砼站临时选择到宝马城空地内”，因此，其已履行法定职责。但根据法院查明的事实，宝马城并不属于其管辖区域，故该主张不成立。吉林省政府督查室《关于对长白山保护开发区管理委员会生态环境保护重点工作的督察反馈意见》中指出“池北区盛源供热供水有限公司院内有混凝土搅拌站项目选址不合理，无环境审批手续，应限期整改”。故行政机关应履行法定职责，为九鼎商砼公司办理前期手续及场地选址事宜。本案中，行政机关的招商引资行为是一种行政协议，现已无法履行行政协议，并在池北区确实无法选址情况下，应向九鼎商砼公司的损失依法作出处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十一条之规定，判决如下：限吉林省长白山保护开发区管理委员会池北区管委会和吉林省长白山保护开发区管理委员会于本判决生效之日起六个月内履行法定职责，为长白山保护开发区九鼎商砼有限公司办理前期手续及场地选址事宜或对其损失依法作出处理。案件受理费50元，由吉林省长白山保护开发区管理委员会池北区管委会和吉林省长白山保护开发区管理委员会各负担25元。

池北区管委会上诉称，九鼎商砼公司并非招商引资对象，也未取得环保审批手续，存在违法经营的问题，池北区管委会在处理润森供热项目遗留问题时对九鼎商砼公司有关建站问题一并处理，不等于池北区管委会具有法定职责。

长白山管委会上诉称，行政机关已经在法定范围内依法履行职责，案涉项目在管委会辖区内继续选址已经不具有客观性，原审裁判内容不当，在未明确损失数额及责任的情况下要求行政机关进行处理欠妥。

本院二审查明事实与原审一致，本院予以确认。

本院认为，依据《管委会住建局关于九鼎商砼混凝土搅拌站项目异地选址的函复》体现出来的内容，结合其它案涉文件材料考量可以认定，九鼎商砼混凝土搅拌站项目是长白山管委会成立时的招商引资项目，该项目实际落户于池北区管委会辖区内。九鼎商砼公司及其经营者基于长白山管委会、池北区管委会的行政允诺，以事实行为对该项目进行了投资建设。在环境保护力度不断加强、相关政策及许可标准发生变化的情况下，九鼎商砼混凝土搅拌站项目成为招商遗留问题，长白山管委会、池北区管委会应当对此进行处理。在具体的处理方式上，长白山管委会、池北区管委会应当先根据辖区内自身状况，实际推进评估工作，依法考量行政许可的授予问题；在客观上无法实现原招商目的之时，亦应当对九鼎商砼混凝土搅拌站项目实际投资人的损益作出适当处理，避免侵害营商环境。

原审判决面对行政权遵循了司法权的谦抑原则，充分尊重了行政权的首次裁量权，并对其予以引导促进，裁判中未实际设定损益负担数额的做法并无不当，九鼎商砼公司如果对行政机关作出的实际处理决定不服，可以针对特定的行政行为再行依法诉讼。

综上，长白山管委会、池北区管委会的上诉请求无事实及法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由吉林省长白山保护开发区管理委员会池北区管委会负担25元、由吉林省长白山保护开发区管理委员会负担25元。

本判决为终审判决。

审 判 长  杨 迪

审 判 员  孙百凤

审 判 员  孙慧源

二〇一九年五月十三日

法官助理  张红梅

书 记 员  庞 娟